Persempadanan semula kawasan pilihan raya yang sedang berlaku sekarang di Malaysia melanggar perlembagaan dan akan membentuk Parlimen yang tidak menggambarkan pemilihan yang dibuat rakyat Malaysia, tidak kira siapa pemenangnya, kerana ia mengandungi dua kelemahan yang amat ketara: ia membentuk persempadanan tidak sekata (malapportionment), iaitu manipulasi bilangan pengundi di mana undi seorang pengundi di satu kawasan lebih bernilai (sehingga 3-4 kali ganda) dari undi seorang pengundi di kawasan yang lain; atau mengakibatkan penentuan sempadan pilihan raya (gerrymandering), iaitu manipulasi kawasan pilihan raya untuk manfaat politik satu ataupun kedua-dua parti. Jadual Tiga Belas Perlembagaan Malaysia melarang sama sekali persempadanan tidak sekata dan manipulasi sempadan kawasan pilihan raya, menjadikan proses persempadanan semula yang berlaku sekarang melanggar Perlembagaan. Di samping itu, Suruhanjaya Pilihan Raya (SPR) telah melanggar undang-undang dengan, secara tidak sah, merangka semula sempadan kawasan pilihan raya sebelum mulanya proses persempadanan semula dan pembahagian daerah mengundi. Rencana ini akan menjelaskan dengan terperinci bagaimana dan kenapa proses persempadanan semula ini melanggar Perlembagaan dan tidak sah.[1]

Latar belakang Ringkas: Persempadanan Semula dan Perlembagaan

Pilihan Raya Umum (pilihan raya yang ke 14 semenjak merdeka, atau PRU14) wajib diadakan sebelum Ogos 2018. Ada kemungkinan bahawa sempadan kawasan pilihan raya yang baru akan digunakan pada Pilihan Raya Umum yang bakal diadakan. SPR telah memulakan kajian semula persempadanan pada 15 September 2016, dan telah menyerahkan laporan akhir kepada Perdana Menteri DS Najib Razak pada 9 Mac 2018. Proses ini telah dijalankan secara terburu-buru dan telah menimbulkan kontroversi, sehinggakan Kerajaan Negeri Selangor telah memfailkan kes mahkamah untuk membatalkan notis persempadanan semula SPR, dengan alasan yang ia melanggar Perlembagaan Persekutuan dalam merangka sempadan kawasan baru.

DS Najib  dijangka akan membentang usul persempadanan semula ini di Parlimen pada sesi Mac – April. Cadangan persempadanan semula ini merangkumi kawasan pilihan raya parlimen dan negeri. Cadangan  ini hanya memerlukan keputusan 50% Parlimen, iaitu 111 undian untuk diluluskan.

Beberapa pihak telah mengkritik persempadanan semula dengan mengatakan bahawa ia mengamalkan penentuan sempadan pilihan raya etnik (ethnic gerrymandering). Tetapi jika tumpuan hanya diberikan terhadap ketidakseimbangan etnik, ia bukan sahaja mengehadkan kita dari memahami proses persempadanan semula, malah ia mengalih pandangan kita dengan menggunakan isu perkauman sebagai alasan. Jika isu ini dipandang dari sudut perkauman, ia mencadangkan bahawa ada pihak yang akan memperoleh keuntungan dan juga mengalami kerugian dalam proses ini; tetapi hakikatnya, seluruh rakyat Malaysia akan rugi jika persempadanan semula ini dijalankan tanpa bantahan.

Dalam sistem pilihan raya yang diamalkan di Malaysia, seseorang calon dipilih untuk mewakili penduduk-penduduk sesuatu bahagian pilihan raya Persekutuan (Dewan Parlimen) atau Dewan Undangan Negeri (Dewan Negeri). Kawasan Parlimen selalunya merangkumi beberapa Kawasan Negeri, dan sudah menjadi kebiasaan bagi satu-satu Kawasan Parlimen mengandungi dua hingga lima Kawasan Negeri.

[Pada 2013], pihak pembangkang memenangi sebanyak 50.87% undi keseluruhan, tetapi akibat penentuan sempadan pilihan raya yang berat sebelah, undi Barisan Nasional sebanyak 47.37% adalah cukup untuk mereka memenangi 133 dari 222 kerusi (59.9%) Parlimen yang dipertandingkan.

Malaysia mengamalkan sistem “first-past-the-post”, di mana majoriti mudah adalah muktamad. Parti yang kalah tidak akan diberi apa-apa perwakilan tidak kira jika mereka mendapat 49.9% ataupun 9.9% undi. Ini menimbulkan ketidakseimbangan undi dan kerusi di peringkat kawasan, di mana 49.9% pengundi yang tidak mengundi untuk parti yang menang tidak mendapat perwakilan untuk parti mereka, dan kesan ini amat ketara di seluruh kawasan. Ini terbukti pada pilihan raya umum sebelum ini (PRU13, 2013), di mana Barisan Nasional menang tipis. Pihak pembangkang memenangi sebanyak 50.87% undi keseluruhan, tetapi akibat penentuan sempadan pilihan raya yang berat sebelah, undi Barisan Nasional sebanyak 47.37% adalah cukup untuk mereka memenangi 133 dari 222 kerusi (59.9%) Parlimen yang dipertandingkan.[2] Oleh kerana itu, Parlimen yang dibentuk tidak mewakili undian yang dibuat oleh para pengundi. Perbezaan di antara undian yang diperoleh dan kerusi yang dimenangi bermakna ramai pengundi tidak mendapat perwakilan yang diingini ataupun undian mereka adalah sia-sia. Ia bertentangan dengan prinsip kesetaraan dan perwakilan setara (ataupun prinsip “satu orang, satu undi”).[3]

Perubahan demo grafik, pembangunan dan migrasi mengubah ciri-ciri kawasan selaras dengan perubahan masa.  Oleh itu, Perkara 113 dalam Perlembagaan Persekutuan memberi kuasa untuk perlaksanaan persempadanan semula, dan ini dilakukan setiap tidak kurang daripada lapan tahun selepas persempadanan semula yang terakhir. Ini bertujuan untuk menilai dan mengimbang semula jumlah populasi di semua kawasan, berdasarkan prinsip yang diketengahkan di dalam Perlembagaan untuk memastikan bahawa persempadanan adalah “hampir setara” dan tiada “ketidakseimbangan undi-kerusi” supaya “nilai satu-satu undi itu setara, melapisi semua parti politik bertanding, justeru itu mengekalkan prinsip “satu orang, satu undi”.

Proses persempadanan semula ini bermula apabila SPR memaklumkannya kepada Perdana Menteri dan Parlimen dan menerbitkan notis Cadangan Pertama untuk persempadanan semula melalui warta dan surat khabar. Selepas satu jangka masa maklum balas, bantahan dan pertanyaan, SPR akan mengubah cadangan untuk persempadanan semula dan menerbitkan Cadangan Kedua. Satu lagi pusingan bantahan dan pertanyaan akan berlaku, dan selepas itu SPR akan menghantar laporan akhir kepada Perdana Menteri untuk dibentangkan di Parlimen. Selepas persetujuan dari Parlimen, ia akan dihadapkan kepada Yang Di-Pertuan Agung, yang akan mengumumkan perintah sejurus selepas pembubaran Parlimen.

Perkara 113 (2) Perlembagaan Malaysia: Suruhanjaya Pilihan Raya hendaklah, dari semasa ke semasa, sebagaimana yang difikirkannya perlu, mengkaji semula pembahagian Persekutuan dan Negeri-Negeri kepada bahagian pilihan raya dan mengesyorkan apa-apa perubahan mengenainya yang difikirkannya perlu supaya dipatuhi peruntukan yang terkandung dalam Jadual Ketiga Belas.

Jadual Tiga Belas Perlembagaan Malaysia merangkumi  semua keperluan untuk proses persempadanan semula yang akan dijalankan oleh SPR, khususnya Fasal 2, di mana:

Prinsip yang berikut hendaklah seboleh-bolehnya diambil kira dalam membahagikan mana-mana unit kajian semula kepada bahagian-bahagian pilihan raya menurut peruntukan Perkara 116 dan 117—

(a) di samping mengambil perhatian tentang wajarnya semua pemilih diberi peluang yang semunasabahnya mudah untuk pergi mengundi, bahagian-bahagian pilihan raya patutlah disempadankan supaya tidak merentasi sempadan Negeri dan patutlah juga diberikan perhatian kepada kesulitan bahagian pilihan raya Negeri merentasi sempadan bahagian-bahagian pilihan raya persekutuan;

(b) perhatian patutlah diberikan kepada kemudahan pentadbiran yang boleh didapati di dalam bahagian pilihan raya itu bagi mengadakan jentera pendaftaran dan pengundian yang perlu;

(c) bilangan pemilih di dalam setiap bahagian pilihan raya di dalam sesuatu Negeri patutlah lebih kurang sama banyak kecuali bahawa, dengan mengambil kira kesulitan yang lebih besar untuk sampai kepada pemilih di dalam daerah desa dan kesukaran lain yang dihadapi oleh bahagian-bahagian pilihan raya di luar bandar, ukuran pewajaran bagi kawasan patutlah diberikan kepada bahagian-bahagian pilihan raya;

(d) perhatian patutlah diberikan kepada kesulitan yang akan timbul dengan perubahan bahagian-bahagian pilihan raya, dan kepada pemeliharaan hubungan tempatan.

Jika mana-mana prinsip di atas tidak dituruti – misalnya, ketidakpatuhan perlembagaan yang tidak dibetulkan tanpa  sebarang penjelasan atau lebih teruk lagi, cadangan persempadanan semula yang mengakibatkan ketidakpatuhan Perlembagaan – maka ia akan dianggap sebagai melanggar Perlembagaan.

Persempadanan tidak sekata (malapportionment): undi-undi anda tidak sekata

2. Prinsip yang berikut hendaklah seboleh-bolehnya diambil kira dalam membahagikan mana-mana unit kajian semula kepada bahagian-bahagian pilihan raya menurut peruntukan Perkara 116 dan 117— […]

(c) bilangan pemilih di dalam setiap bahagian pilihan raya di dalam sesuatu Negeri patutlah lebih kurang sama banyak kecuali bahawa, dengan mengambil kira kesulitan yang lebih besar untuk sampai kepada pemilih di dalam daerah desa dan kesukaran lain yang dihadapi oleh bahagian-bahagian pilihan raya di luar bandar, ukuran pewajaran bagi kawasan patutlah diberikan kepada bahagian-bahagian pilihan raya;

– Fasal 2(c)Jadual Tiga Belas Perlembagaan Persekutuan Malaysia

Persempadanan tidak sekata (malapportionment), ialah manipulasi bilangan pengundi, di mana ia bukan sahaja bercanggah dengan prinsip demokrasi “satu orang, satu undi”, tetapi juga bercanggah dengan prinsip perlembagaan yang tertera dalam Jadual Tiga Belas 2(c) yang menyatakan bahawa, “bilangan pemilih di dalam setiap bahagian pilihan raya di dalam sesuatu Negeri patutlah lebih kurang sama banyak” (dengan pengecualian kepada kawasan-kawasan  luar Bandar – sila rujuk di bawah).

Satu contoh yang banyak digunakan untuk menerangkan percanggahan peraturan “hampir setara” adalah perbandingan di antara pengundi di dua kawasan perlembagaan: Kapar (146,317 pengundi) dan Putrajaya (17,627 pengundi). Tetapi kedua-dua kawasan perlembagaan ini berada di negeri yang berasingan, dan Putrajaya yang merupakan unit pentadbiran yang berasingan merupakan satu kes khusus dalam hal ini. Sebaliknya, satu lagi kes boleh digunakan untuk mengetengahkan isu persempadanan tidak sekata yang berlaku di kawasan yang terletak di negeri yang sama (persempadanan tidak sekata dalam negeri), khususnya apabila Jadual Tiga Belas 2(c) menerangkan dengan terperinci bahawa bilangan pengundi di dalam setiap kawasan di dalam sesebuah negeri harus lebih kurang sama banyak.

Kes in berlaku di Pulau Pinang, yang merangkumi kawasan Bandar (ini membolehkan kita meneliti kes Pulau Pinang yang terkecuali dari fasal yang melibatkan kawasan luar Bandar, di mana fasal ini akan diterangkan dengan lebih lanjut di seksyen berasingan).

Rajah 1: Persempadanan tidak sekata dalam negeri di Pulau Pinang. Perbezaan ini, dalam peratus, dari saiz purata kawasan negeri (21,694 pengundi) di tera sebagai petunjuk berwarna. Klik rajah untuk pandangan yang lebih besar.

Perwakilan kawasan yang rendah (bilangan pengundi yang terlampau tinggi, warna merah) dan perwakilan kawasan yang tinggi (bilangan pengundi yang terlampau rendah, warna hijau tua), yang serius sudah pun melanggar Perlembagaan jika bukan kerana pemindaan perlembagaan pada 1962 dan 1973. Sebelum pindaan pada 1962, had perbezaan dari purata negeri dihadkan sehingga 15%. Had ini dinaikkan sehingga 33.33% semasa pindaan 1963. Had ini kemudiannya dimansuhkan sama sekali pada tahun 1973.

Dengan pemansuhan ini, perbezaan meningkat secara mendadak dari kadar maksimum 33.33% sehingga 92.25% (N34 Paya Terubong di Pulau Pinang). Di Semenanjung Malaysia, kes persempadanan tidak sekata dalam negeri yang paling teruk (perbezaan dari purata negeri) berlaku di Johor: 121.66% (N48 Skudai). Ini merupakan percanggahan prinsip “lebih kurang sama banyak”.

Di Pulau Pinang, persempadanan tidak sekata dalam negeri  boleh dilihat dengan jelas jika perbandingan dibuat di antara kawasan paling besar, N34 Paya Terubong, dan kawasan paling kecil, N23 Air Putih, di mana kedua-dua kawasan ini terletak bersebelahan satu sama lain dan merupakan kawasan pilihan raya Bandar. Paya Terubong mempunyai 41,707 orang pengundi, lebih dari tiga kali ganda jumlah pengundi di Air Putih, iaitu 12,752 orang pengundi. Bilangan pengundi di N34 Paya Terubong melebihi purata pengundi di Pulau Pinang (21,694 pengundi) sebanyak 92.25%. Perbezaan yang ketara ini tidak mengikut prinsip “lebih kurang sama banyak”.

Jika anda mengundi di P109 Kapar, undi anda hanya bernilai suku dari nilai satu undi di P092 Sabak Bernam.

Persempadanan tidak sekata dalam negeri juga boleh dilihat dari segi nisbah kawasan paling besar dengan kawasan paling kecil di negeri yang sama. Di Selangor, nisbahnya adalah 3.94, di mana satu undi di kawasan parlimen paling kecil (P092 Sabak Bernam) bernilai hampir empat kali ganda dari nilai satu undi di kawasan parlimen paling besar (P109 Kapar). Dalam erti kata yang lain, jika anda mengundi di P109 Kapar, undi anda hanya bernilai suku dari nilai satu undi di P092 Sabak Bernam.

Jadual 1: Nisbah di antara kawasan parlimen terbesar dan terkecil semua negeri di Malaysia.

Nisbah di antara kawasan parlimen terbesar dan terkecil melebihi dua kali ganda di lebih dari sembilan negeri. Ini amat ketara di Selangor, Perak dan Johor. Di Perak dan Johor, undi di kawasan parlimen  paling kecil bernilai tiga kali ganda dari nilai undi di kawasan parlimen paling besar.

Ini jelas merupakan percanggahan perlembagaan yang menyatakan bahawa “bilangan pemilih di dalam setiap bahagian pilihan raya di dalam sesuatu Negeri patutlah lebih kurang sama banyak”.  Walaupun nisbah ini kecil di Perlis (1.20 – lihat Jadual 1 di atas), yakni mematuhi perlembagaan, nisbah di negeri-negeri seperti di Johor (3.17), Perak (3.43) dan Selangor (3.94) tidak boleh diterima.

Fasal Pewajaran Kawasan Pilihan Raya Luar Bandar

Persempadanan hampir setara (lebih kurang sama banyak) adalah satu peraturan, tetapi pengecualian diberi berdasarkan keluasan kawasan (luas tanah) di mana faktor luar bandar merupakan syarat sampingan. Fasal 2(c)Jadual Tiga Belas Perlembagaan Persekutuan Malaysia mengatakan bahawa,

“….dengan mengambil kira kesulitan yang lebih besar untuk sampai kepada pemilih di dalam daerah desa dan kesukaran lain yang dihadapi oleh bahagian-bahagian pilihan raya di luar bandar, ukuran pewajaran bagi kawasan patutlah diberikan kepada bahagian-bahagian pilihan raya,”

Oleh kerana laluan ke luar bandar adalah lebih sukar dan populasinya merangkumi kawasan yang luas, kawasan pilihan raya luar bandar mungkin merangkumi kawasan pilihan raya yang lebih luas dari kawasan pilihan raya Bandar untuk memastikan bahawa bilangan pengundi adalah setara dengan bilangan pengundi di kawasan Bandar. Akan tetapi, pada satu titik masa tertentu kawasan tersebut mungkin menjadi terlampau luas – dan oleh kerana ini fasal pewajaran kawasan pilihan raya luar bandar dilaksanakan di sini, di mana kawasan sebegini dibenarkan mempunyai bilangan pengundi yang kurang. Walau bagaimanapun, SPR men(yalah) tafsir ini sebagai “pewajaran luar bandar” – kawasan pilihan raya luar bandar harus mengandungi bilangan pengundi yang kecil jika dibandingkan dengan bilangan pengundi di kawasan pilihan raya bandar, dan ini bermakna undi kawasan pilihan raya luar bandar mempunyai pewajaran yang tinggi.

Jika fasal [pewajaran luar bandar] ini digunakan secara betul, semua kawasan pilihan raya harus mempunyai bilangan pengundi yang hampir sama, kecuali kawasan pilihan raya luar bandar yang paling besar yang mempunyai bilangan pengundi kurang sedikit. Dalam erti kata lain, fasal ini hanya boleh dilaksanakan di kawasan pilihan raya luar bandar yang sangat besar. Tetapi dalam perlaksanaan yang sebenar, hubung kait di antara luas kawasan dan bilangan pengundi adalah amat kecil – pewajaran luar bandar dilaksanakan tanpa mengira saiz.

Fasal ini telah banyak kali digunakan sebagai alasan untuk menjustifikasikan salah laku pilihan raya. Jika fasal ini digunakan secara betul, semua kawasan pilihan raya harus mempunyai bilangan pengundi yang hampir sama, kecuali kawasan pilihan raya luar bandar yang paling besar yang mempunyai bilangan pengundi kurang sedikit. Dalam erti kata lain, fasal ini hanya boleh dilaksanakan di kawasan pilihan raya luar bandar yang sangat besar. Tetapi dalam perlaksanaan yang sebenar, hubung kait di antara luas kawasan dan bilangan pengundi adalah amat kecil – pewajaran luar bandar dilaksanakan tanpa mengira saiz.[4] Sesetengah kawasan ini adalah amat kecil. Di Jadual 2 di bawah, yang menyenaraikan empat kawasan pilihan raya luar bandar di Selangor, P094 Hulu Selangor dan P113 Sepang mempunyai luas tanah yang paling besar, akan tetapi jumlah pengundi di kedua-dua kawasan ini jatuh pada paras yang boleh diterima (di tanda dengan warna kuning, kurang dari 15% perbezaan dari purata negeri). Akan tetapi, di negeri yang sama (Selangor), dua kawasan yang paling kecil (P093 Sungai Besar dan P092 Sabak Bernam) mempunyai jumlah gabungan pengundi seramai 79,959, lebih kurang 85% dari purata negeri, tetapi keluasan kawasan cuma 55% dari saiz P094 Hulu Selangor, maka tiada asas di sini untuk P092 dan P093 dijadikan dua kawasan berasingan.

Jadual 2: Perbandingan di antara empat kawasan pilihan raya luar bandar di Selangor.

Salah guna pewajaran kawasan pilihan raya luar bandar ini juga berlaku di kawasan negeri. Di Jadual 3 di bawah, tiga kawasan negeri (N06 Kuala Kubu Baharu, N05 Ulu Bernam, dan N07 Batang Kali) mempunyai luas kawasan yang paling besar. Jika kawasan ketiga besar iaitu N07 Batang Kali mempunyai jumlah pengundi seramai 5% lebih dari purata negeri, maka tidak wajar bagi kawasan-kawasan lain yang kecil layak untuk pewajaran kawasan luar bandar. Selain itu, N01 Sungai Air Tawar tidak layak untuk pewajaran kerana jumlah pengundi di sana adalah kurang dari 50% jumlah pengundi di N07 Batang Kali, dan keluasan tanahnya pula adalah dua kali ganda.[5]

Jadual 3: Perbandingan di antara kawasan pilihan raya negeri di Selangor, mengikut keluasan tanah.

Oleh itu, walaupun fasal pewajaran kawasan pilihan raya luar bandar ini boleh digunakan sebagai pengecualian untuk kawasan luar bandar, ia tidak harus digunakan sebagai alasan dalam kes perwakilan yang rendah di kawasan bandar. Maka, Fasal 2(c) tidak boleh digunakan sebagai justifikasi untuk kawasan yang terlampau besar – di mana terdapat banyak kawasan-kawasan sebegini. Berbalik kepada Rajah 1, kawasan-kawasan yang terlampau luas di Pulau Pinang (berwarna merah – N35 Batu Uban, N37 Batu Maung, N10 Seberang Jaya, N14 Machang Bubok dan N34 Paya Terubong) menunjukkan perbezaan sebanyak  33.33% lebih dari purata negeri. Harus diingati bahawa fasal ini diwujudkan untuk memastikan perwakilan yang sah di kawasan pilihan raya luar bandar, dan untuk memberi pengecualian kepada kawasan pilihan raya luar bandar yang mempunyai bilangan pengundi yang rendah, namun ia tidak boleh digunakan sebagai justifikasi untuk kawasan pilihan raya bandar yang terlampau besar, kerana ini akan mengurangkan perwakilan bagi pengundi-pengundi di kawasan tersebut.

Penentuan Sempadan Pilihan Raya (Gerrymandering): manipulasi kawasan pilihan raya dan perselisihan hubungan tempatan

Prinsip yang berikut hendaklah seboleh-bolehnya diambil kira dalam membahagikan mana-mana unit kajian semula kepada bahagian-bahagian pilihan raya menurut peruntukan Perkara 116 dan 117—

(d) perhatian patutlah diberikan kepada kesulitan yang akan timbul dengan perubahan bahagian-bahagian pilihan raya, dan kepada pemeliharaan hubungan tempatan.

– Fasal 2(d) Jadual Tiga Belas Perlembagaan Persekutuan Malaysia

Penentuan Sempadan Pilihan Raya (gerrymandering) ialah manipulasi kawasan pilihan raya untuk manfaat politik sebuah parti. Dengan menyusun semula kawasan untuk manfaat parti, penentuan sempadan pilihan raya membolehkan ahli politik memilih undian mereka dan bukan sebaliknya. Ini amat berkesan dalam sistem “First Past The Post” kerana (sebagaimana di atas) di dalam sistem ini, pemenang mengambil kesemuanya (“winner-take-all”). Penentu sempadan hanya perlu memanipulasi beberapa pengundi kecil untuk memenangi sesebuah kerusi; dan bila ini dilakukan beberapa kali, ia akan mengakibatkan ayunan besar dalam bilangan kerusi yang dimenangi. Oleh kerana perubahan yang berlaku amat kecil tetapi ia memberi manfaat yang besar, ahli dan parti politik yang mengamalkannya memperoleh keuntungan yang lumayan.

Penentu sempadan hanya perlu memanipulasi beberapa pengundi kecil untuk memenangi sesebuah kerusi; dan bila ini dilakukan beberapa kali, ia akan mengakibatkan ayunan besar dalam bilangan kerusi yang dimenangi. Oleh kerana perubahan yang berlaku amat kecil tetapi ia memberi manfaat yang besar, ahli dan parti politik yang mengamalkannya memperoleh keuntungan yang lumayan.

Fasal 2(d) Jadual Tiga Belas Perlembagaan Malaysia memberi perlindungan dari  penentuan sempadan pilihan raya dengan memastikan bahawa “perhatian patutlah diberikan kepada kesulitan yang akan timbul dengan perubahan bahagian-bahagian pilihan raya, dan kepada pemeliharaan hubungan tempatan.” Ini bermaksud satu-satu kawasan perlu diwakili oleh komuniti yang mempunyai persamaan, dan bukannya kumpulan yang rambang.

“Kesulitan” yang berlaku apabila pemindaan kawasan ini (termasuk yang berlaku khususnya akibat dari perselisihan hubungan tempatan) boleh diklasifikasikan kepada tiga jenis:

  • Jenis 1: Kawasan yang merentasi sempadan-sempadan pihak berkuasa tempatan, mengakibatkan perpecahan di antara majlis perbandaran dan daerah.
  • Jenis 2: Sempadan pilihan raya yang merentasi dan memecahkan komuniti tempatan dan perumahan.
  • Jenis 3: kawasan yang menggabungkan komuniti yang tidak mempunyai persamaan.

Ketiga-tiga jenis pemindaan kawasan ini tidak mengikuti  perlembagaan yang menyatakan bahawa kawasan pilihan raya harus, sebaik mungkin memelihara hubungan tempatan.

Penentuan Sempadan Pilihan Raya Jenis 1 melibatkan kawasan yang merentas sempadan-sempadan pihak berkuasa tempatan (PBT). Peta di bawah menunjukkan rentasan sempadan PBT di Johor yang tidak menurut Fasal 2(d) Jadual Tiga Belas Perlembagaan.

Peta 1: Kawasan pilihan raya negeri (diwakili dengan garisan sempadan) di Johor yang merentasi beberapa kawasan pihak berkuasa tempatan (diwakili dengan petunjuk warna). Klik peta untuk pandangan yang lebih besar.

Dalam contoh di atas, kawasan negeri N41 Puteri Wangsa (di tengah-tengah peta) di negeri Johor merangkumi tiga pihak berkuasa tempatan yang berasingan, iaitu: Majlis Perbandaran Kulai (merah), Majlis Perbandaran Johor Bahru Tengah (hijau) dan Majlis Bandaraya Johor Bahru (biru).

Kawasan pilihan raya yang merentasi dua atau lebih sempadan PBT menimbulkan kesulitan yang menyusahkan pengundi dan wakil kawasan. Pengundi yang tinggal di kawasan PBT yang sama berkemungkinan mempunyai persamaan dan juga tinggal di kawasan perumahan yang sama, dan ini menjadikan satu komuniti sulung yang sempurna. Kawasan pilihan raya yang merentasi sempadan-sempadan PBT mengakibatkan perpecahan komuniti asal dan menggabungkan beberapa komuniti yang tidak serasi, dan ini memaksa wakil kawasan untuk bekerjasama dengan beberapa pihak berkuasa untuk menyelesaikan masalah.

Penentuan Sempadan Pilihan Raya Jenis 2 pula melibatkan perpecahan komuniti/kawasan perumahan yang berkongsi latar belakang dan kepentingan yang sama.

Sempadan pilihan raya yang diatur dengan pelik di kawasan perumahan mengakibatkan pengundi yang tinggal di kawasan perumahan tersebut mengundi untuk kawasan-kawasan yang berlainan. Sebagai contoh, sempadan pilihan raya di kawasan perumahan di antara N44 Larkin dan N45 Stualang (Peta 2) disusun dengan pelik (secara “zig-zag”) oleh SPR.

Peta 2: Sempadan di antara dua kawasan pilihan raya negeri di Johor. Klik peta untuk pandangan yang lebih besar.

Jika dilihat dengan teliti Peta 2 di atas (kawasan kotak hitam), sempadan pilihan raya seharusnya diatur sebagai satu garis yang melalui Lebuh Raya Tebrau. Tetapi, SPR sebaliknya mengatur dua lencongan tajam, di mana lencongan pertama memasuki Jalan Dato Abdullah Tahir, dan lencongan kedua pula memasuki Jalan Dato Sulaiman, membentuk garis “zig-zag” yang memisahkan Taman Abad dari komuniti-komuniti yang berdekatan.

Peta 3: Pandangan dekat sempadan di antara dua kawasan pilihan raya di Johor menunjukkan komuniti yang terpisah. Klik peta untuk pandangan yang lebih besar.

Jika SPR mengatur sempadan pilihan raya di atas seiring dengan lebuh raya, maka komuniti Taman Abad, Yahya Awal dan Wadi Hana akan berada di kawasan pilihan raya yang sama, di bahagian kiri Lebuh Raya Tebrau, manakala komuniti  Taman Maju Jaya pula akan berada di kawasan pilihan raya yang berlainan. Cadangan persempadanan semula sekarang  meletakkan kawasan-kawasan perumahan ini di bahagian lebuh raya yang sama tetapi dalam dua kawasan pilihan raya yang berlainan, dan kawasan-kawasan perumahan yang berada di bahagian lebuh raya yang satu lagi pula berada di dalam kawasan pilihan raya yang sama.

Peta 4: Aturan rambang perbandaran Banting dan Jenjarom di antara tiga kawasan pilihan raya negeri. Klik peta untuk pandangan yang lebih besar.

Satu lagi contoh boleh dilihat di Peta 4 seperti di atas. Sempadan pilihan raya untuk Bandar Banting dan Jenjarom diatur secara rambang dalam bentuk “zig-zag” di antara N51 Sijangkang, N52 Banting (dinamakan semula sebagai Teluk Datuk) dan N53 Morib. Aturan rambang “zig-zag” ini berpunca dari penentuan sempadan pilihan raya (gerrymandering). Akibat aturan ini, N52 sekarang memperoleh 5,760 pengundi dari kawasan N53 Morib dan 4,804 pengundi dari N51 Sijangkang, di mana pengundi-pengundi ini kebanyakannya berbangsa Cina dan berkemungkinan akan mengundi untuk pihak pembangkang, manakala 7,365 pengundi, kebanyakannya berbangsa Melayu yang  berkemungkinan akan mengundi untuk parti memerintah – dipindahkan dari N52 Banting ke N51 Sijangkang.[6] Ketiga-tiga kawasan ini dimenangi pihak pembangkang pada pilihan raya sebelum ini, tetapi dengan perubahan di atas, N52 Banting sekarang menjadi kubu kuat parti pembangkang Democratic Action Party (DAP) manakala perpecahan N51 Sijangkang dan N53 Morib menjadikannya kawasan yang lebih senang untuk dimenangi oleh Pertubuhan Kebangsaan Melayu Bersatu (UMNO).

Ketiga-tiga kawasan ini dimenangi pihak pembangkang pada pilihan raya sebelum ini, tetapi dengan perubahan di atas, N52 Banting sekarang menjadi kubu kuat parti pembangkang Democratic Action Party (DAP) manakala perpecahan N51 Sijangkang dan N53 Morib menjadikannya kawasan yang lebih senang untuk dimenangi oleh Pertubuhan Kebangsaan Melayu Bersatu (UMNO).

Penentuan Sempadan Pilihan Raya Jenis 3 melibatkan penyatuan beberapa komuniti yang memiliki kepentingan berlainan ke dalam satu kawasan pilihan raya yang sama.

Peta 5: Salah agihan Pulau Ketam ke dalam kawasan pilihan raya N45 Selat Klang di mana ia sepatutnya berada dalam kawasan pilihan raya N46 Pelabuhan Klang. Klik peta untuk pandangan yang lebih besar.

Satu lagi contoh yang ketara adalah di Pulau Ketam (di tanda di Peta 5 di atas), Selangor. Penggabungan komuniti Pulau Ketam dengan kawasan bandar (N45 Selat Kelang)memberi implikasi yang serius kepada pengundi. Penduduk Pulau Ketam terdiri daripada 13% dari pengundi di kawasan negeri mereka, dan oleh kerana itu kepentingan mereka diabaikan oleh wakil kawasan yang secara lazimnya memberi tumpuan kepada 87% pengundi di tanah besar yang tidak mempunyai apa-apa ikatan sosial dan ekonomi dengan penduduk Pulau Ketam. Implikasi ini lebih besar di peringkat persekutuan di mana 4,770 pengundi dari kepulauan ini membentuk majoriti yang lebih kecil, iaitu 3% di kawasan Parlimen P109 Kapar (146,317 pengundi), iaitu kawasan Parlimen terbesar di negara jika mengikut kiraan jumlah pengundi.

Komuniti Pulau Ketam sepatutnya diserapkan ke kawasan N46 Pelabuhan Klang, di mana mereka mempunyai persamaan dari segi sosial dan ekonomi dengan bandar pelabuhan Klang dan kawasan bandarnya. Kegagalan SPR dalam membuat pembetulan ini mengakibatkan ketidakselarasan dengan Perlembagaan dan tidak mematuhi persempadanan seperti yang tertera di dalam Perkara 113(2).

Tangan-tangan tersembunyi: Pengecualian dari persempadanan semula dan perubahan yang tidak sah

Di dalam banyak kes, persempadanan tidak sekata (malapportionment) dan penentuan sempadan pilihan raya (gerrymandering) sudah pun wujud, namun ia tidak dibetulkan kerana kawasan-kawasan pilihan raya ini dikecualikan dari proses persempadanan semula. Di dalam proses persempadanan semula yang berjalan sekarang, bukan semua sempadan kawasan akan diatur semula, bahkan kebanyakan kawasan sudah pun dikecualikan dari proses persempadanan semula.

Peta 6: Kawasan pilihan raya negeri di Pulau Pinang. Klik peta untuk pandangan yang lebih besar.

Kawasan Pilihan Raya Negeri Pulau Pinang yang dikecualikan dari proses persempadanan semula dapat dilihat di sebelah kiri Peta 6, dan tiada sebab diberikan untuk pengecualian ini. Di sebelah kanan Peta 6 pula menunjukkan persempadanan tidak sekata yang berlaku di kawasan yang sama (skema warna adalah sama seperti Rajah 1). Jika persempadanan tidak sekata dalam negeri di Pulau Pinang dikaji dengan teliti, maka proses persempadanan semula harus dilakukan di sini.

Suruhanjaya Pilihan Raya ternyata gagal dalam menjalankan tugas mereka, seperti yang termaktub di dalam Perlembagaan yang menyarankan supaya persempadanan semula dilakukan untuk membetulkan persempadanan tidak sekata.

Dua kawasan negeri di sini mempunyai perwakilan tinggi (warna hijau tua) dan lima lagi mempunyai perwakilan rendah (warna merah). Pengecualian kawasan-kawasan ini dari proses persempadanan semula ini amat mengelirukan kerana persempadanan tidak sekata di sini amat ketara. Suruhanjaya Pilihan Raya ternyata gagal dalam menjalankan tugas mereka, seperti yang termaktub di dalam Perlembagaan yang menyarankan supaya persempadanan semula dilakukan untuk membetulkan persempadanan tidak sekata.

Jika dilihat secara mendalam, sebahagian dari pengundi di N34 Paya Terubong (merah, di tengah kepulauan Pulau Pinang) harus dibahagikan ke N23 Air Putih (hijau tua, di atas N34 Paya Terubong) kerana N34 Paya Terubong merupakan kawasan yang besar manakala N23 Air Putih merupakan kawasan yang kecil, dan kedua-dua kawasan ini terletak bersebelahan satu sama lain. Kegagalan untuk membuat pembetulan ini bercanggah dengan prinsip yang tertera di dalam Jadual Tiga Belas Perlembagaan Malaysia. Dalam kes ini, SPR gagal menjalankan tugas mereka dengan mengecualikan kawasan-kawasan di atas dari proses persempadanan semula.

Pengecualian kawasan ini sebenarnya sudah berleluasa, sekitar 96 kawasan pilihan raya parlimen dan 246 kawasan pilihan raya negeri dikecualikan dari proses persempadanan semula oleh SPR, yakni mengekalkan persempadanan tidak sekata (malapportionment) dan penentuan sempadan pilihan raya (gerrymandering) yang sedia ada. Ini menyebabkan garis panduan proses persempadanan semula tidak bererti lagi.

Jadual 4: Pengecualian kawasan pilihan raya sehingga Cadangan Kedua. “Dikecualikan” di sini bermaksud kawasan yang dikecualikan dari proses persempadanan semula (tiada cadangan pemindaan). “Dibalikkan” di sini bermaksud kawasan yang dicadangkan untuk pemindaan pada Cadangan Pertama tetapi dikecualikan semula pada Cadangan Kedua. (pindaan dibatalkan), dan “Disertakan” di sini bermaksud kawasan yang terlibat dalam proses persempadanan semula. Klik jadual untuk pandangan yang lebih besar.

Pengecualian yang dilihat dari segi bilangan pengundi yang berpindah kawasan adalah lebih dramatik. Di Selangor, di mana berlakunya mengekalkan persempadanan tidak sekata (malapportionment) dan penentuan sempadan pilihan raya (gerrymandering), hanya 2% pengundi yang akan berpindah kawasan di dalam cadangan proses persempadanan semula ini.[7]

Jadual 5: Bilangan pengundi yang akan berpindah kawasan di negeri Selangor selepas Cadangan Kedua oleh SPR.

Akan tetapi, adakah benar SPR tidak membuat apa-apa perubahan kepada kawasan-kawasan pilihan raya yang dikecualikan? Apa yang mengejutkan di sini adalah banyak pindaan yang melanggar Perlembagaan (pindaan yang tidak termasuk dalam proses persempadanan semula yang sah) dilakukan kepada daerah mengundi dan sempadan kawasan pilihan raya!

N37 Batu Maung

Peta 7: Sempadan kawasan pilihan raya negeri N37 Batu Maung di Pulau Pinang. Klik peta untuk pandangan lebih besar.

Peta 7 di atas menunjukkan sempadan pilihan raya negeri N37 Batu Maung, Pulau Pinang, sempadan ini kelihatan berbeza di antara tahun 2009 dan 2016, walaupun N37 Batu Maung dikecualikan dari proses persempadanan semula oleh SPR. Ini adalah kerana SPR melakukan pindaan ini sebelum bermulanya proses persempadanan semula yang rasmi. Kira-kira 96% kawasan pilihan raya parlimen di Perak, 77% di Johor dan 69% di Pulau Pinang terlibat dalam pindaan ini[8]. Kesemua pindaan di atas membuatkan persempadan semula mengikut Perlembagaan tidak bererti lagi kerana pindaan ini dilakukan sebelum proses persempadanan semula. Lebih penting lagi, pindaan ini tidak mengikut proses sebenar yang termaktub di dalam Perlembagaan, membuatkan pindaan ini tidak sah sama sekali dan melanggar Perlembagaan.

Satu lagi perubahan licik yang dilakukan SPR ialah pembahagian daerah mengundi. Ini dilakukan semasa persempadanan semula, namun pembahagian ini masih tidak sah. Walaupun SPR diberi kuasa memindahkan daerah mengundi ke kawasan pilihanraya lain seperti yang tertera di Akta Pilihan Raya 1958, mereka tidak diberi kuasa untuk membahagi satu daerah mengundi kepada dua bahagian dan kemudiannya menempatkan ia di dua kawasan pilihan raya. Di samping itu, SPR mesti menggunakan daftar pemilih yang sama semasa proses persempadanan semula dijalankan. Dengan itu, apabila daerah mengundi dipinda semasa proses persempadanan semula dijalankan, SPR telah secara langsung melanggar Fasal 3 Jadual Tiga Belas Perlembagaan Malaysia yang mengatakan bahawa, “Bagi maksud Bahagian ini, bilangan pemilih hendaklah dikira sebagai bilangan yang ditunjukkan dalam daftar pemilih semasa”.

Rajah 2: Daerah Mengundi Lok Kawi pada bulan September 2016, apabila SPR menerbitkan Cadangan Pertama.
Rajah 3: Daerah Mengundi Lok Kawi pada bulan Mac 2017, apabila SPR menerbitkan Cadangan Kedua.

Di Sabah, bilangan pengundi di daerah mengundi Lok Kawi di bawah kawasan pilihan raya N24 Tanjung Keramat (sebelum ini dinamakan N24 Tanjung Dumpil) adalah berbeza. Ia dikurangkan dari 4,574 pengundi kepada 3,550 pengundi. Baki pengundi seramai 1,024 orang dipindahkan ke kawasan pilihan raya negeri N23 Petagas. Di N23, dua daerah mengundi (Sailan dan Putatan) dinamakan semula dan baki pengundi dari N24 dimasukkan di sini, menjadikan jumlah dearah mengundi sebanyak tiga daerah. Bukan sahaja proses ini salah tetapi ini menimbulkan kekeliruan di kalangan pengundi. Pengundi asal dari N24 yang berjumlah 4,574 orang tidak tahu samada mereka tergolong dalam kawasan pilihan raya N24 yang tidak dipindahkan (3,550 orang pengundi) ataupun kawasan pilihanraya N23 yang telah dipindahkan (1,024 orang pengundi), kerana tiada peta daerah mengundi diberi kepada mereka (peta daerah mengundi biasanya diberikan bersama dengan daftar pemilih). Dalam apa-apa kes, SPR mesti menggunakan daftar pemilih yang sama semasa persempadanan semula dijalankan. Dan apabila pembahagian daerah mengundi dilakukan, SPR telah mengubah daftar pemilih, menjadikan proses persempadanan semula tidak sah di bawah Fasal 3 Jadual Tiga Belas Perlembagaan Malaysia.

Kesimpulan: Tuntutan reformasi sistem pilihan raya

Proses persempadanan semula yang dicadangkan oleh SPR melanggar peruntukan yang diberi oleh Jadual Tiga Belas Perlembagaan Malaysia, yakni melanggar keseluruhan Perlembagaan. Lebih teruk lagi, keputusan PRU14 akan membentuk Parlimen yang tidak menggambarkan pemilihan yang dibuat rakyat Malaysia.

Buat masa ini, hampir semua tindakan undang-undang untuk membantah proses persempadanan semula telah pun digunakan. Pelbagai tindakan undang-undang oleh Kerajaan Negeri Selangor, Kerajaan Negeri Pulau Pinang dan rakyat Malaysia telah diambil, namun ia tidak berjaya.[9] Para aktivis dan seorang bekas hakim melahirkan rasa tidak puas hati dengan keputusan Mahkamah Persekutuan.[10] SPR pula telah terburu-buru menyampaikan laporan akhir kepada Perdana Menteri, di mana beliau akan membentangkannya di Parlimen pada bila-bila masa .

Dalam pada itu pemantau pilihan raya Bersih 2.0 telah menyeru supaya Suruhanjaya Siasatan Diraja (RCI) ditubuhkan bagi menyiasat sistem pilihan raya sekarang.[11] RCI boleh menyiasat dan mencadangkan perubahan kepada sistem pilihan raya, keseimbangan undi-kerusi dan campur tangan politik dalam komuniti dan segmen di Malaysia, dan mereformasi Suruhanjaya Pilihan Raya.

Tuntutan pilihan raya yang bersih dan bebas oleh Bersih 2.0 telah pun dibidas oleh parti pemerintah Barisan Nasional. Hanya pihak pembangkang, Pakatan Harapan (PH) yang diketuai oleh bekas Perdana Menteri Tun Mahathir Mohamad sahaja yang boleh merealisasikan penubuhan RCI. Baru-baru ini, pihak pembangkang telah mengeluarkan manifesto pilihan raya yang menjanjikan reformasi institusi, tetapi tidak mengetengahkan reformasi pilihan raya.

Pentadbiran yang telus memerlukan kerjasama dan tanggungjawab dari wakil yang telah dipilih oleh rakyat. Ini hanya boleh diperolehi melalui pilihan raya yang bersih dan bebas, dan ini pula hanya boleh dicapai jika persempadanan tidak sekata (malapportionment ) dan penentuan sempadan pilihan raya (gerrymandering) dihapuskan sama sekali, sekali gus memberi laluan kepada persempadanan semula yang menurut undang-undang dan perlembagaan.

Dengan keputusan mahkamah yang tidak memihak kepada bantahan proses persempadanan semula yang telah pun dicadangkan, persempadanan tidak sekata (malapportionment ) dan penentuan sempadan pilihan raya (gerrymandering) tidak akan diperbetulkan buat kali ini. Ia akan mengambil masa lapan tahun bagi proses persempadanan semula yang berikutnya, dan jika kerajaan yang akan memerintah selepas PRU 14 mengambil berat tentang masalah ini, maka kajian semula dan reformasi sistem pilihan raya adalah amat penting. RCI yang boleh ditubuhkan serta merta untuk tujuan ini merupakan langkah besar ke arah perubahan tersebut.

Pentadbiran yang telus memerlukan kerjasama dan tanggungjawab dari wakil yang telah dipilih oleh rakyat. Ini hanya boleh diperolehi melalui pilihan raya yang bersih dan bebas, dan ini pula hanya boleh dicapai jika persempadanan tidak sekata (malapportionment ) dan penentuan sempadan pilihan raya (gerrymandering) dihapuskan sama sekali, sekali gus memberi laluan kepada persempadanan semula yang menurut undang-undang dan perlembagaan. Untuk merealisasikan reformasi ini, adalah amat penting bagi rakyat Malaysia dan badan-badan yang terlibat untuk menuntut reformasi sistem pilihan raya dan mendesak ahli-ahli politik yang berpengaruh untuk menempatkan reformasi-reformasi ini di dalam agenda mereka.

 

Jika anda suka artikel ini dan ingin menyertai pergerakan kami untuk mewujudkan ruang untuk penyelidikan, dialog dan tindakan di Asia Tenggara, sila sertai New Naratif sebagai ahli – hanya US$52/tahun (US$1/minggu)

Rujukan

[1] Karangan ini berdasarkan kajian bersama yang dibuat oleh Institut Pulau Pinang dengan kerjasama Bersih 2.0 dan Delineation Action & Research Team (DART). Projek ini diketuai oleh Dr Wong Chin Huat dan dibantu oleh Yeong Pey Jung, Nidhal Rawa, Kenneth Cheng, Dr Toh Kin Woon dan penulis rencana ini.

[2] Khoo Boo Teik ed. “13th General Election in Malaysia: Issues, Outcomes and Implications.” IDE-JETRO, 2013.

[3] Wong Chin Huat et all. “An Analysis on the Constitutional Compliance of the Election Commission’s1st and 2nd Recommendations (September 15, 2016 and March 8, 2017) for the State of Perak.” Penang Institute, 2017.

[4] Wong, Chin Huat. “The Election Commission’s 2nd Recommendations on Delimitation of Federal and State Constituencies in the State of Selangor (January 15, 2018): A Case of Non-Compliance with Article 113(2) of the Federal Constitution.” 2018.

[5] Ibid.

[6] Wong, Chin Huat. “The Election Commission’s 2nd Recommendations on Delimitation of Federal and State Constituencies in the State of Selangor (January 15, 2018): A Case of Non-Compliance with Article 113(2) of the Federal Constitution.” 2018

[7] Wong Chin Huat. “Why 98pct of S’gor voters untouched by redelineation?”. Malaysiakini. 28 February 2018.

[8] Wong, Chin Huat. “Unconstitutional Pre-redelineation Changes Exposed”. Briefing for diplomatic community. 6th July 2017.

[9] Sebagai contoh, http://www.freemalaysiatoday.com/category/nation/2018/03/09/selangor-govt-once-again-fails-in-challenge-against-ec/ dan http://www.themalaymailonline.com/malaysia/article/ec-federal-courts-decision-proves-redelineation-exercise-constitutional.

[10] http://www.freemalaysiatoday.com/category/nation/2018/02/20/ex-judge-court-not-using-power-it-has-over-ec/

[11] http://www.themalaymailonline.com/malaysia/article/bersih-2.0-political-parties-must-push-for-rci-on-poll-reforms

Ooi Kok Hin

Ooi Kok Hin is an analyst at the Penang Institute.

Clarence Kuna

Clarence Kuna is an IT practitioner with over 15 years of field experience. He is also a theatre and movie actor who has worked under experienced directors and in renown productions.